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征地财政最大的损失不是农民 是城市自己

发布时间:2014-05-05

在城市化这个大题目下,有的话讲起来有把握,有的很没有把握。我先从比较有把握的命题开始,这就是中国的城市化还有很大的潜力。

  不妨先看几个数据。2013年中国GDP中,农业的份额占10.1%,但同年农村户籍口占总人口还高达65%。如果这65%的人口只分享10%的总产出,那恐怕天都会塌下来。幸亏实际情况不是这样的。今天很多农村户口的人已经进了城镇,以工商为业,也常住在城镇。这部分人约占总人口的17%,总数当在2亿以上。减去这部分常住城镇的农村户籍人口,常住在农村的还有多少?6.24亿,占总人口的48%。要是这48%的人分享10%的总产出,经济也非常失衡。所幸很多人常住农村,但从事的是非农业活动,包括现在不少通勤人口住在农村,但每天到城镇工作。这部分没有很精确的统计,或可估计为占总人口的15%-20%。这样,还有约30%的总人口分享10%的总产出。整体看,现在我国城乡居民收入的差距依然有3倍之高。

  城乡居民的人均收入差距很大,本身是城镇化的动力,因为人往高处走是不可抗拒的规律。这也是我们讨论城市化问题的微观基础。特别是农村人口不断更新,受教育的年轻人在增加,80后、90后、以后还有00后,他们必定会对这个差距做出反应,一定还会有很多人往收入的高处走。从这点看,说中国的城镇化方兴未艾,是满有把握的。

  如果不出大的差错,农业占总产出的比例还会趋小。这不是说农业不重要,但需求方面有一个恩格尔定理,就是当人们的收入提高了以后,用于吃的开支比重会下降。可以看看发达国家,比如说英国也是一个人均1.5亩耕地的国家,耕地禀赋跟中国差不多,但英国现在的GDP当中农业份额仅占0.5%。中国的上海,GDP中的农业份额也已经是0.5%了。如果这个趋势出现,更多人口成为城镇的常住人口、户籍人口,应该可期。

  一方面人往高处走,另外一方面,不同的产业活动各有适宜的空间居住模式。农村住得非常散,因为技术基础是光合作用,每块土地都要种上庄稼,农民步行种地,还要拉上一头牛,走不了多远,只能靠近耕地居住。农村最小的居住点叫自然村,好像是自然形成的,其实是与传统农业生产相适应的一种空间布局。工业的情况则不同,不需要那么分散的居住。工业开始依赖于自然动力,位置和规模也比较依赖河流或矿产,等到电力、长距离传输、运输革命发生以后,工业人口就开始集聚和集中,而后来的现代服务业则可以让人口更加集聚。所以产业结构的变化,会带来空间居住模式的变化,从非常分散的、自然的、贴近耕地的居住模式,演变成集镇、城市和大都市。这也提供了经济增长、投资和再配置空间的机会。关于这一点,我相信有分歧也不大,中国在这件事情上还有很大的潜力,会经由城镇化率的逐步上升来拉升内需。

  那么,什么话是没把握说的?在我看来,就是数目还非常巨大的潜在的城镇化人口究竟会怎样流动?会向哪些城镇集聚?城镇化不能只抽象地讲,城市是有位置的。究竟集聚到哪个城市,哪批城市,在这个问题上还看不准。现在差不多所有的城镇,都认为人口、投资、机会会到他们那儿去,所以现在几乎每个城镇都在大干。

  这里含着一个假定,似乎只要我们这个城镇够级别,人就会来,只要把县变县级市,变成地级市,最好再升格为副部级城市或计划单列市,人就一定会来。但是在经验上,人口流动、集聚到哪里,与那个地方的行政级别不完全有关。同样级别的城市,有的非常“招人”,有的就是使出浑身解数,人家还是不去,或去得不那么多。

  拿第五次人口普查到第六次人口普查数字的变化来看,十年之间,全国600多个城市的人口,有的负增长,有的零增长,有的高速增长。上海在2000-2010年间,常住人口增加了38%,一些靠近上海的城市,苏州、昆山等地,增长了40%。但是稍微远一点的,如镇江十年人口增长7%,年平均只有0.7%,中心城区人口是减少的。有个小组最近在开封做研究,说开封那10年的人口增长几近于零,其实就是人口外流。

  但现在行政主导的城市体制,每一级都在发动“城镇化”,大家相信一条“定理”——只要上基础设施,搞公共服务,人就会来聚。这个定理看来还要检验。早期是对的,因为在极度缺少基础设施的时候,哪里建,人口就到哪里聚。但现在情况已有变化。很多地方大修基础设施,“超前”很多年还是不吸引人,空空荡荡。投资要算回报的,现在各个城市投资的边际回报率差别很大。怎么可以忽略这个力量呢?谁忽略它,就会受到经济规律的惩罚。

  房地产投资也集聚。我看到行内的估计,整个房地产投资有一半集中在不到50个城市。全球也有这个特征,全球房地产总投资的一半集中在30个城市。对这个集聚之势恐怕还是要认头,因为不是农业文明了,不是每块地都一定能变成中心的。现在的问题是很多城镇不认这个头,就要把自己这个地方建成世界中心,就靠把架构拉大,就靠多征地、高强度投资、上项目,反正拿乌纱帽压,“不换思想就换人”。现在就是这个矛盾冲突。实际的人口流动不听这个,经济资源的集聚也不完全听由行政力的摆布。

  像浙江义乌,不过一个县级市,涌去了多少人?凭什么,不就靠近铁道线吗?不就是个县级市吗?铁道边上的县级单位多了去了,要承认人往哪里聚的学问非常大,流动的要素像水一样,水无定势。别认为着急慌忙给他们发个保障房就可以把人留下,人家还不一定都留下。究竟哪些走,哪些留,最后聚到哪里,未来星罗棋布的城镇究竟怎么分布,我们现在对此所知甚少。真正有把握的话,还没有几句好讲。

  问题来了:对涉及面甚广、影响因子很多、所知甚少、没把握或不完全有把握的事项,选什么体制来应对?用经验来说,用集中权力、自上而下发布命令的体制一定会输得很惨。不是说计划体制完全没有优势,目标单一又明确的事务,譬如要打仗,战时经济差不多都是指令计划经济。但是,和平时期要满足多重目标,资源配置与协调需要的信息量太多,集中处理就相形见拙。

  城市发展比工业生产更为复杂。政府在城市化和城市建设、管理中当然要起重要的作用,但政府尊重市场规律,是政府更好发挥作用的关键。城市经济里各种相对价格的变化包含大量信息,也决定性地影响人口流动和集聚的去向。如果城市领导人对市场相对价格知道太少,大权在握就下命令指挥,非要与市场对着干,结果就很难经得起长期经济发展的检验。加上我们的体制尚在转型,市场化改革远远不到位,所以就容易形成很多资源错配。

  出发点都挺好的,谁不想把自己的城市建设好?凭什么就是一个大上海?为什么我们这个城市就不行?既是人之常情,也是经济发展一个重要动力。但是愿望要受规律的制约,我们现在对城市文明的很多规律所知甚少,比如联合国人居署署长CLOS Joan先生讲到过一个指标,说比较适宜居住的城市,一平方公里要有80个路口。其实他当过市长的巴塞罗那,是欧洲非常适于人居的城市典范,它的密度是靠建筑布局好。我查过,巴塞罗那一平方公里有103个路口。浦东多少呢?农村区不算,17个。北京市的北部城区只有14个,差了一个数量级。所以现在很多城市修的都是“马路”,那是走马的,不是“街道(street)”,不是让步行的人可以方便行走的城市街道。不便利的城市怎么生活?好像都是用来游行检阅的,大马路又宽又直,壮观而过瘾,但生活在里面的蓝领、白领、金领、服务业的,他们的生活就不便利。

  今年1月我在哥伦比亚大学访问,零下20度。我走了很多纽约的街道,两个路口之间仅一分钟步行时间,大道和大道之间也就两三分钟。开始不理解,为什么搞那么密,得投资多少修街道和设施,后来才明白这“格子化”的城市布局,土地卖得最好。为什么?小街区中间的地块也便利,可以有更多的商业设施,是密度的另外一型。而带来的问题,是城市公共空间不够,不够大气。全是小街道做商业很好,但是城市还得有市民精神。后来到曼哈顿,从第59街开始,也是受到19世纪中叶巴黎大改造的风气影响,市中心来一个800多英亩的中央公园,周围配了很多博物馆、文化设施,纽约大气起来了。

 

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